法国是欧盟的主要发起国之一，也是经济发达的现代化市场经济国家，在制定经济政策时，将可持续发展战略置于十分重要的位置，力争既能促进经济发展，又能实现环境保护，并为此做了大量工作。　

建立健全制度和完善机构设置

加强法律法规建设。法国一直重视通过利用立法手段保证政策措施得到切实执行。早在1960年，法国就通过了《国家公园法》，于1964年又通过《水法》，其中包括根据“谁污染谁付费”的原则而建立的财政刺激约束机制，这些立法在当时显得十分超前。1970年至1998年，法国更加重视加强制定相关领域的规章制度，如关于废料的回收与消除(1976年)、空气质量(1981年)和能源控制(1982年)，1990年底法国批准了《国家环境计划》，这导致了环境管理部门的第一次大规模的改革，特别是于1991年设立了26个地区环境管理局。1998—2001年是关键时期，通过对政府行为采取新的措施(发挥协商和合同制手段)和加强立法，特别是制定有关领土整治及其长期发展方向的法律(1999年)以及环境法规的通过(2000年)，使环境的地位在国家政策中得到了极大的加强。从2002年起，法国将环保的重点放在可持续发展上面，并制定了国家环保战略。这一战略不仅体现在环境宪法草案中，还在有关水、自然、风景、污染、预报和风险领域的引导政策，对环境评估能力或社会经济分析能力的加强，以及国际行动方面都得到了体现。

实行许可证制度。二氧化碳排放权交易是法国政府充分发挥市场机制促进节能的重要措施。政府给企业颁发二氧化碳排放许可证，每个许可证都有一个许可排放标准，如果企业的实际二氧化碳排放量大于标准，则必须从那些实际排放量低于标准的企业购买“排放量”，这样企业就有两个选择，即加大技术改造减少排放量和购买“排放量”，核心问题是哪种更为经济。在实际交易中，交易价格越高，企业就越可能选择技术改造，这样整个排放量逐渐减少，全社会能效逐步提高。具体实施过程中，法国是根据一个企业过去的排放量和增长情况来分配许可证的，转让方式包括自有协议和许可证市场转让。作为欧盟的一个成员国，法国从欧盟得到二氧化碳排放配额，欧盟又是从《京都协议》中获得配额。但是，二氧化碳排放许可证也受到了批判，主要是一些成员给的配额太高。例如欧盟每年有5.6亿吨的定额，法国是1.5亿吨。实际执行中，2005年法国排放二氧化碳1.31亿吨，还剩下0.19亿吨可以交易，这种现象在大部分欧盟国家中都存在。相对充裕的配额在一定程度上限制了二手市场的发展。　　　

成立可持续发展部际委员会。2003年法国建立了可持续发展部际委员会(CIDD)，每年至少举行一次会议。其日常工作由其常务委员会负责，常务委员会主要从事决议的起草和监督执行工作。各个政府部门中都有1名可持续发展高级官员，来确定各部门与此相关的工作，并监督可持续发展战略的落实情况。同时还设立可持续发展理事会，有主席1人，成员90名，成员来源广泛，主要由企业、消费者、社团、专家等各领域代表组成，主要是帮助制定政策，也代表社会各界来反映情况。2003年6月3日的第一次全体会议通过了此前编制的未来五年《国家可持续发展战略》(SNDD)。SNDD包括六个主题和十项行动计划，是一个具体的、具有极强可操作性的战略计划。涉及的六个主题是：促使全社会都投入到可持续发展计划中来；通过更好地实施权力下放政策，努力协调好地区管理政策与国家可持续发展政策之间关系；采用责任制的方式，促使所有消费品生产企业在实现经济增长的同时保护好环境；对各种可能的环境污染做好预防措施；加强国家和各级政府的榜样作用；在可持续发展领域促进国际合作。十项行动计划是：社会和公共健康系统的措施；加强市民和企业的作用；国土领域的措施；经济、企业和消费者行为的影响；能源和气候变化领域的措施；交通领域的措施；农业和捕鱼业的措施；预防对健康和环境可能造成的风险；国家的表率作用；国际合作领域的措施。

设立环境与能源控制署。l990年，法国成立了独立于各部门的综合机构——法国环境与能源控制署(以下简称ADEME)，是法国中央政府直属事业单位，其署长由总统直接任命，全面负责、管理、实施全国节能和对环境污染的控制。各级地方政府也都有相应的机构。ADEME的职能是资助有关机构的研究和全国各地区的技术开发，主要开展三项工作：研究和预测、鉴定和咨询、普及和宣传。三项优先研究领域分别是：发展具有高环境效益的垃圾处理工业；继续进行能源的可持续控制；改进交通运输效率，减少空气污染。ADEME的业务费用来自于中央财政预算，但中央经济财政与工业部不对ADEME直接进行财务预算。其预算方式是ADEME每年根据选定项目和业务计划，做出自己的预算，并根据所申请项目的类型，通过环境部、工业部和科研教育部分别向经济财政与工业部进行申请。同样，法国的地方政府也对能源效率进行预算，对ADEME的各地方办公室的业务开展提供相应的资金支持。另外，ADEME也向欧盟进行项目的投标。因此，ADEME的业务和日常运转费用来自四个方面，分别是环境部、工业部、科研教育部、欧盟和法国地方政府，2002年这一比例分别为81%、11%、5%、3%。2002年法国ADEME总预算资金为4亿欧元，其中2亿欧元用于能源效率和可再生能源，1亿欧元用于固体废物处理，1亿欧元用于ADEME的办公费、人员工资和差旅费等业务运营费用。

积极研究出台有关财税政策

为了支持可持续发展战略的实施，法国积极利用财税政策手段，通过税收、政府采购、财政支出等工具，大力支持资源节约和环境保护。总体看，法国出台的财税政策做得实、做得深、做得细、做得全，而且针对性很强。

有明确的支持对象和标准。公共财政体制下，法国政府支持节能的范围主要包括：节能技术的研究与开发项目、示范性项目、能源审计(诊断)项目、节能宣传、推广和教育活动、政策法规的制定与能效标准的制定以及对企业和个人购买节能设备进行支持等，而对进入商业化运作的项目就不再提供资金支持。政府在节能方面支持的对象，一是节能技术、设备的研究开发和生产单位，如对研究项目、示范项目的支持等；二是对购买了节能型设备或技术的企业或消费者给予财政补贴，如果企业或消费者购买了政府公布的目录产品，将得到设备价款15%-20%的补助；三是实施节能宣传、教育的社会中介组织，法国500多个“节能技术推广组织”每年都向欧盟及其成员国政府就节能宣传和技术推广项目投标，中标者将得到政府的资金支持。此外，增加对政府节能管理机构人员的编制与经费预算也是公共财政支持节能的重要内容。同时，法国对不同项目的财政支持力度也有所不同。例如对项目补贴额度最高为项目所需费用的50%，对示范性项目给予20%—30%的资助；对企业能源审计项目根据被审计企业大小确定支持额度，对小企业的审计费用补贴50%，对大企业的审计费用只补助30%。

形式多样的财税政策工具。一是政府补贴。政府财政补贴的方式主要有两种，贴息补助和直接补贴。贴息补贴是政府用财政收入或发行债券的收入支付企业因节能投资或用于节能研究与开发而发生的银行贷款全部或部分利息；直接补贴是政府以部门预算的形式直接向节能项目提供财政援助，如对研究与开发项目、示范项目和能源审计(诊断)项目等的补贴。二是税收优惠。主要是对企业节能投资提供税收优惠。如政府制定了一个详细的产品目录，如果企业购买了目录上所列的节能型技术和设备，政府给予企业一定的税收优惠。三是贷款优惠或对贷款提供担保。对节能设备投资和技术开发项目给予贴息贷款，或免(低)息贷款以及为贷款提供担保是各国通行的做法。法国ADEME和中小企业开发银行于2000年11月成立了节能担保基金(FOGIME)，专门对中小企业在节能方面投资提供贷款担保，使中小企业易于获得能源效率方面的投资贷款。

有针对性地重视节能环保重点领域。法国ADEME根据详细的统计数据，确定了对能源和环境影响最大的三个领域：建筑、交通和工业。其中，建筑消耗全国约40%的能源，交通消耗全国约31%能源，工业消耗全国约20%的能源。针对这三个主要的耗能领域，采取了立法、税收、财务等有的放矢的政策。一是针对建筑领域采取鼓励节能的政策措施。对新建住房，2005年通过立法执行新的标准，5年后还将制定更严格的标准，目标是建筑行业节能15%；对已有住房，主要是对节能设备的购买提供税收优惠(退还个人所得税)。由于房屋改造是家庭的一个重大投资，而且回收期长，所以法国房屋更新比例较低，每年只有1%，基本以老的住房为主。二是针对交通这个最关键，也是最困难的节能领域出台相应的政策。首先是用行政手段限制车速，以及对新交通工具实施节能认证。其次是积极采用财政激励手段，利用退税政策鼓励使用清洁能源。最后，对高消费小车征收特殊的购买税，公司用车缴纳环保税。同时，帮助企业制定详细的节能计划，争取生物燃油在2008年达到总用油的5.75%，2010年达到7%。三是在工业领域实施二氧化碳配额计划。目前，法国工业企业大约排放了全国80%的二氧化碳，所占比重非常大。当前法国一共有1126家企业获得许可证配额，约1.507亿吨，二级市场正在逐步建立完善过程中。

加强宣传力度。在资金的使用方向上，由于居民消费占50%左右，因此，法国很重视节能的宣传和教育，以引导居民消费行为。ADEME下设500多个宣传点负责节能的宣传和教育，同时地方政府也有182个宣传点和310个宣传员。2002年，法国ADEME在节能宣传和教育方面的预算高达4000万欧元，占能耗和可再生能源预算总支出的10%。2005年ADEME一共接待了110万公众，估计25%的受接待公众决定要进行一个平均约7700欧元的新投资(将节约20%左右的家庭能耗)。

对推进我国经济增长方式转变的启示

法国可持续发展战略所包括的内涵和采取的具体政策措施与我国“十一五”规划提出的“加快经济增长方式转变”有内在的一致性。因此，法国支持可持续发展的财税政策选择对我国制定支持经济增长方式转变的财政政策具有重要借鉴意义。

政府职能转变是走集约经济增长方式的关键。转变经济增长方式的核心任务是合理界定政府职能。法国各级政府对自己的职能定位非常清晰：市场解决不了或者解决不好的领域，政府不参与市场竞争，主要是引导市场主体发挥积极作用。我国目前政府职能转变不到位成为经济增长方式粗放的一个重要要素。一方面政府不惜以大规模资源能源投入，争投资、上项目、卖土地、扩贷款、办企业等，追求短期经济效益，带来投资过热和资源能源使用的低效。另一方面，市场失灵或失效的领域介入过少，政府没有发挥出应有的激励约束作用。因此，目前，我国要大力支持完善政府绩效考核指标体系，切实改变片面的政绩观，从过度关注GDP增长率和财政收入增长转变到提供基本公共服务，满足社会事业发展的需要。

国有企业改革是经济增长方式转变的重要基础。良好的法人治理结构是塑造合格市场主体并适应市场竞争的关键，更是转变一个国家经济增长方式的微观基础。法国许多财税政策之所以能够做实并且取得良好的效果，一个重要的原因就是私有化为基础的市场主体，能够在以市场为基础的财税政策引导下，自发走上可持续发展的道路。对我国来说，深化国有企业改革，建立适应市场经济发展要求的“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度，是完善我国社会主义市场经济体制的内在要求，也是推进经济增长方式的一项核心任务。当前，我国国有企业改革的重点应该是进一步加强和完善法人治理结构，既要减少对国有企业的行政干预，又要减少甚至取消各种形式的财政补贴及优惠政策，真正建立起符合市场经济发展要求的微观制度基础。

体制改革和制度创新是促进经济增长方式转变的核心。健全的体制机制是经济社会可持续发展的保障。法国在以市场为主导的经济体制下，相关体制机制建设已经成熟，政府只要合理定位，并对市场主体加以引导，就能够较快的实现可持续发展的目标。我国正处于经济体制从计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，以及经济增长方式从粗放型向集约型转变的大背景，从根本上说，实现经济增长方式转变有赖于经济体制转变取得实质性进展。当前，一是着重要支持深化投资体制改革，明确政府与企业的投资界线，健全和实施市场准入制度，规范重点行业的环保、安全、能耗水耗和质量标准；建立政府投资责任追究制度和监督检查机制，严格投资执法检查，提高资源配置效益。二是要支持推进科技体制改革。在坚持政府直接承担重大战略性、基础性研究的同时，将一般科研机构尽快推向市场，建立起以企业为决策主体、投入主体、利益主体和风险承担主体的自主创新体制。三是支持完善要素价格形成机制。加快推进生产要素价格改革，建立完善土地、水、能源、原材料等资源价格形成机制，从根本上解决资源浪费与无序使用问题，促进生产要素的高效使用。

财税政策是实现经济增长方式转变的强有力手段。财税政策是政府直接引导市场主体行为的最有效工具。法国财税政策措施深入实际，而且覆盖经济社会的各个层面，积极发挥了应有的作用。但是我国目前还没有形成一套贯穿资源开采、生产、使用、消费各个环节，并集引导、调节、鼓励、惩罚于一体的支持资源节约和环境保护的财税政策体系，影响了财政政策应有的效力。因此，一是完善资源有偿使用制度，提高资源开采效率。完善矿业权有偿取得制度，规范资源开采准入制度以及规范探矿权与采矿权交易市场，通过税收优惠政策鼓励企业开采利用废矿、尾矿，挖掘资源开采潜力。二是完善税费政策，促进节约资源。完善资源税制度，扩大征收范围、改进计税依据，提高稀缺性资源、高污染和高能耗矿产的资源税税额，择机出台燃油税，完善耕地占用税制度，研究调整车辆购置税税率结构，对进口资源性产品实行税收优惠政策，降低或取消高能耗、高污染和资源性产品的出口退税。三是完善环境保护政策，加强生态环境治理。完善污染物“总量控制”制度，尽快出台全国统一的污染物“总量控制”法规及配套政策，建立和完善排污权交易制度，建立矿区环境和生态恢复新机制。同时，调整优化税制结构。目前WTO成员多数以直接税为主，而我国流转税比重高达60%以上，一定程度上成为助长地方政府千方百计投资建设、片面追求经济增长进而增加税收的动因。有必要着眼于经济长期稳定发展目标，逐步降低流转税比重、扩大直接税份额，建立物业税(不动产税)制度，引导地方政府转向注重提高经济增长的质量和效益，逐步建立地方财政收入稳定增长机制。其次，进一步合理划分政府间财政收入。可以考虑将增值税全部作为中央收入，弱化地方政府为了增值税而盲目上加工项目的动机；适当扩大政府间收入划分覆盖面，严格土地出让金预算管理，切断其与地方经济过分扩张的纽带，引导地方政府更好地履行社会管理和公共服务职能。

　（本报告为赴法、德考察系列报告分报告）

　　国务院发展研究中心宏观部“促进经济增长方式转变的财政政策”课题组

　　课 题 负 责 人：卢中原、孟　春

　　执笔：孟　春、陈昌盛、潘国俊(财政部)

作者：国务院发展研究中心宏观部课题组　来源：《中国发展观察》2007年第10期